Cómo la educación impulsó el desarrollo de Taiwán

LA EDUCACION CONSTITUYE una de las claves del éxito económico. Si bien con frecuencia los responsables de formular las políticas gubernamentales se ven obligados a desempeñar un papel de apoyo en una economía de mercado—asegurando la estabilidad macroeconómica y el imperio de la ley—la educación constituye un campo en el cual generalmente el estado ha tomado las riendas. En este artículo, Flora Tien describe la forma en que el gobierno de Taiwán estableció ambiciosas metas educacionales como parte integral de su estrategia económica, sentando las bases de un milagro económico. Igualmente, el recuadro sobre Polonia muestra la forma en que un sistema de educación inadecuado puede obstaculizar la reestructuración económica, traduciéndose en un alto nivel de desempleo. En ambos casos, reviste importancia comprender las habilidades que las empresas buscan en un posible empleado.
Más información sobre las políticas de educación de Taiwán está disponible en el World Wide Web.
Taiwán ha merecido reconocimiento internacional por su éxito económico. Un rápido crecimiento económico, una baja tasa inflacionaria y una distribución de ingresos relativamente equitativa han desempeñado un papel fundamental en la transición de la economía de una base agrícola a una industrial y de servicios. La economía de Taiwán creció a una tasa promedio anual del 9,5% en el período comprendido entre 1960 y 1989, y de un 6,4% entre 1990 y 1995, mientras que su PIB per cápita se ha incrementado espectacularmente de $196 en 1952 a $12.896 en 1996. El coeficiente de ingresos entre el quinto superior e inferior de las unidades familiares es de alrededor del 5,2, lo que indica que la diferencia de ingresos entre las familias más ricas y más pobres es reducida.
La reforma agraria, la ayuda de Estados Unidos, el establecimiento de zonas francas, las políticas industriales del gobierno, y los valores culturales como una fuerte ética de trabajo, suelen señalarse con frecuencia como los factores que han contribuido al crecimiento económico de Taiwán. Entre estos factores, la educación ha sido considerada por muchos como una de las claves de la modernización del país. Sin embargo, se ha analizado mucho menos la forma en que el gobierno de Taiwán ha utilizado la educación como herramienta de desarrollo económico, sin mencionar los problemas que ha enfrentado al adoptar esta estrategia. Además, ¿Qué cambios educacionales se propone adoptar Taiwán para asegurar su éxito económico?
En este artículo, primero se resumen las políticas educacionales llevadas a cabo conjuntamente con los planes económicos de Taiwán durante los últimos cuarenta años. El artículo luego analiza los problemas experimentados durante el proceso de ejecución. Por último, se presenta un informe sobre la reforma educacional preparado por el Consejo para la Reforma y Revisión Educacional.
La planificación y la educación
La planificación económica ha desempeñado un papel clave en el crecimiento económico de Taiwán. A partir de 1953, el gobierno ha puesto en práctica una serie de planes de desarrollo económico. Sin embargo, recién a mediados de los años sesenta la división de administración económica del gobierno formuló planes sobre recursos humanos. El Consejo de Cooperación y Desarrollo Económico Internacional—organización precursora del actual Consejo de Planificación y Desarrollo Económico—encabezó los esfuerzos de planificación nacional de los recursos humanos. Desde entonces, casi todos los niveles de política educacional, especialmente las políticas relacionadas con la educación vocacional, han estado orientadas por metas económicas.
Taiwán ha seguido diferentes estrategias para el desarrollo económico, como demuestran las políticas educacionales incluidas en los diferentes planes económicos y de recursos humanos de Taiwán. Excepto durante la primera etapa de desarrollo económico—de sustitución de importaciones, 1953-60, cuando el gobierno no contaba con metas educacionales claramente definidas—todas las etapas especificaron diferentes metas educacionales. En general, los dos tipos de planes se complementaban, incluyendo diferentes tareas para distintas etapas del desarrollo. Por ejemplo, se establecieron zonas francas y los productos manufacturados de uso intensivo de mano de obra se convirtieron en importantes rubros de exportación durante los años sesenta y setenta. Con el fin de proporcionar la mano de obra altamente capacitada necesaria para el desarrollo económico, así como una mayor oportunidad educacional, en 1968 se extendió la educación obligatoria de seis a nueve años.
De mediados de los años sesenta a mediados de los setenta, Taiwán pasó de la exportación de productos agrícolas a la de productos industriales. La tasa anual de crecimiento de las exportaciones era de alrededor del 30%. Durante este período, se expandió la educación vocacional para responder a las necesidades de las industrias en desarrollo. Esta expansión se logró a través de dos medios. El primero fue incrementar el número de estudiantes en los cursos vocacionales (incluyendo escuelas vocacionales y universidades de cinco años) en comparación con los de las escuelas secundarias.
El segundo fue construir más escuelas vocacionales y universidades de cinco años con programas orientados a la industria. A diferencia de las escuelas secundarias que tienen por objeto preparar a los estudiantes para la universidad, las escuelas vocacionales se concentran en las habilidades necesarias en el actual mercado de trabajo.
La proporción entre estudiantes de escuelas vocacionales y de escuelas secundarias era de 4:6 en 1965. El plan de recursos humanos de 1968 estableció una meta de una proporción de 3:2 para 1977. En el plan de 1971 se fijó la meta de alcanzar una proporción de 7:3 para 1981. En virtud de esta política, el número de estudiantes de las escuelas vocacionales se incrementó espectacularmente, y la educación vocacional se convirtió en la base de la educación media en términos de cantidad. Con el fin de desplazar la economía de la agricultura hacia la industria, la política educacional estimulaba el establecimiento de escuelas vocacionales y universidades de cinco años orientadas a la industria con el fin de producir ingenieros y técnicos, al tiempo que se desalentaba la construcción de escuelas destinadas a entrenar a estudiantes para otras carreras como la agricultura y la enfermería.
Debido a la crisis del petróleo de principios de los años setenta, el gobierno de Taiwán decidió impulsar diez importantes proyectos de construcción pública para estimular el crecimiento económico del país. La construcción naval, el acero, la petroquímica, la generación de energía y el transporte estaban controlados por empresas del estado. Aunque el gobierno invirtió muchos recursos en estas industrias de uso intensivo de capital, no lo hizo a expensas de las empresas privadas orientadas hacia la exportación. El sector privado contribuyó continuamente al crecimiento de las exportaciones de Taiwán.
Durante los años setenta, las exportaciones de Taiwán crecieron a una tasa promedio del 26%. A medida que las industrias del país se volvieron más sofisticadas, aumentó la demanda de la sociedad por más técnicos profesionales con conocimientos y habilidades avanzadas. La educación vocacional existente ya no satisfacía las necesidades de la sociedad. En consecuencia, en 1974 se estableció una universidad de cuatro años, el Instituto Nacional de Tecnología de Taiwán. Esta institución capacita a estudiantes en los campos de ingeniería química y electrónica, textiles, y construcción. Por un lado, esta universidad proporcionó un medio para que los graduados de las escuelas vocacionales con varios años de experiencia de trabajo pudieran ampliar su educación. Por el otro, elevó la educación vocacional al nivel universitario. A este nivel, el plan económico estableció una proporción de estudiantes de 11:9 para los departamentos de ciencias naturales, ingeniería, agricultura y medicina, en contraste con las ciencias sociales y las humanidades.
A partir de los años ochenta, Taiwán ha enfrentado rápidos cambios en su estructura política. Se erosionó la autoridad política del gobierno y aumentó la fuerza de los partidos de oposición. Toda la sociedad se está democratizando. En comparación con las décadas anteriores, el gobierno ejercía menos control sobre las políticas educacionales en los años ochenta que durante los noventa. Las políticas educacionales estipuladas en los planes económicos y de recursos humanos fueron menos específicos que antes. En vez de especificar cantidades, los planes hacen hincapié en metas más amplias como el mejoramiento de la calidad de la educación.
Con el fin de estimular la formación de los graduados de la escuela primaria, el gobierno se propone extender la educación obligatoria a 12 años para los que estén dispuestos a seguir la educación vocacional. También se ha comenzado a ampliar la educación superior. No sólo se abrieron nuevas universidades de cuatro años, sino que también se incrementó el número de escuelas de postgrado. A diferencia de la antigua política de limitar el establecimiento de universidades privadas, después de 1986 se permitió la construcción de más universidades de cuatro años para ampliar las oportunidades de educación superior.
Hubo contratiempos
Aunque el nivel de educación del trabajador promedio se incrementó todos los años, el gobierno enfrentó varios problemas: (1) la dificultad de efectuar pronósticos exactos, (2) la falta de una ejecución adecuada, y (3) la escasa atención prestada a la demanda del público por una educación universitaria.
El pronóstico de la demanda del mercado laboral durante los próximos cinco a diez años no es fácil, especialmente en un entorno como el de Taiwán, en el que la situación política y social ha cambiado rápidamente. Aún si se pudieran anticipar las necesidades laborales, la política podría convertirse en una pesadilla si no se ejecuta adecuadamente. Utilizando como ejemplo la política sobre educación vocacional, un informe sobre recursos humanos sugirió que entre 1965 y 1972 el gobierno estableciera de 10 a 25 universidades de cinco años orientadas a la industria. En la práctica, el número de universidades no sólo creció dos veces más rápidamente de lo que sugería el plan, sino que se incrementó a una tasa promedio de siete instituciones por año en el término de nueve años.
La rápida expansión de las universidades de cinco años ocasionó problemas como la escasez de personal docente calificado, programas inadecuadamente diseñados, y falta de lugares de adiestramiento. El gobierno debió tomar medidas para rectificar la situación. Sus estrategias incluyeron el rechazo de casi todas las solicitudes para el establecimiento de nuevas universidades antes de 1985, la enmienda de la Ley Universitaria y la sanción de una nueva Ley de Escuelas Privadas para controlar la calidad de la educación en dichas escuelas.
La expansión de la educación vocacional fue una consecuencia de la política del gobierno, y no el resultado natural de la competencia del mercado. Tradicionalmente, los chinos creen que la educación es la carrera más importante, y asignan un gran valor a la educación formal. Según una encuesta de estudiantes del primer ciclo de la enseñanza secundaria realizada en 1976, casi las tres cuartas partes de los estudiantes deseaban ingresar a la escuela secundaria con el fin de prepararse para la universidad.
Sin embargo, dadas las limitadas oportunidades educacionales disponibles, más del 60% de los estudiantes secundarios terminaron ingresando a los cursos vocacionales. Varias encuestas de estudiantes de escuelas vocacionales realizadas desde mediados de los años setenta hasta mediados de los noventa indicaban que alrededor del 70% de estos estudiantes prefería continuar sus estudios después de graduarse en vez de buscar un trabajo.
El fuerte deseo de los estudiantes vocacionales de seguir una educación avanzada obligó al Ministerio de Educación (ME) a reajustar sus planes de educación vocacional a mediados de los años noventa. Según la nueva estrategia económica nacional, el gobierno se propone establecer a Taiwán como un centro de comercio e inversión en la región de Asia y el Pacífico. Para lograr esta meta, las instituciones educacionales necesitan preparar una fuerza laboral profesional y capacitada en diferentes campos como idiomas, finanzas, transporte, comunicación, información electrónica, tecnología y administración internacional.
Para incrementar las oportunidades educacionales y responder a esta estrategia económica, el ME se propone ajustar la estructura de las escuelas vocacionales, convirtiendo las actuales universidades de tres años en universidades técnicas de cuatro años y las escuelas vocacionales en instituciones de nivel universitario. Si se adopta, la Ley de Tecnología e Instituciones Vocacionales haría más flexible al sistema de educación vocacional.
Reforma del sistema educacional
A medida que la sociedad se vuelve más rica y es más democrática, las personas adquieren nuevas expectativas de mejoramiento educacional. Debido a esas nuevas expectativas, el gobierno creó en 1994 el Consejo de Reforma y Revisión Educacional (CRRE) para formular sugerencias sobre la reforma del sistema educacional. Yuan-Tseh Lee, premio Nobel y presidente de la Academia Sinica, es director del Consejo. Para formular sugerencias que reflejen las necesidades de la sociedad, el consejo no sólo reclutó como representantes a un grupo seleccionado de profesores universitarios, presidentes de escuelas, representantes políticos y administradores de empresas privadas, sino que también recabó los puntos de vista del público a través de una serie de audiencias y reuniones a nivel local.
En noviembre de 1996, el consejo concluyó su misión y presentó un informe final al gobierno. Dicho informe incluyó una serie de sugerencias de política, que se resumen a continuación.
Educación primaria: reducir de seis a cinco los años de enseñanza primaria; reducir el número de estudiantes a menos de treinta por aula para 1998; y convertir al inglés en un curso obligatorio.
Educación secundaria: incrementar el tamaño de las escuelas secundarias existentes; crear escuelas secundarias especializadas para proporcionar educación general y vocacional; fortalecer los temas básicos (lenguaje, matemáticas) para los estudiantes de las escuelas vocacionales; y reducir el porcentaje de estudiantes entre escuelas vocacionales y escuelas secundarias.
Educación superior: expandir la educación superior; mejorar el examen de ingreso universitario; evaluar el rendimiento de las instituciones; establecer consejos de administración para las universidades públicas; y crear un comité de educación superior dentro del ME.
Educación de adultos y educación continua: establecer centros de educación comunitarios; vincular a las universidades, las familias, las comunidades y las empresas para proporcionar adiestramiento en el empleo; y desarrollar la educación social a través del Internet y una Universidad Nacional Abierta.
Otros tipos de enseñanza: promover escuelas especiales para estudiantes minusválidos; redactar una ley básica de educación que rija todas las otras leyes educacionales posteriores; y sancionar una nueva ley que facilite la educación de las minorías. En general, las sugerencias sobre política educacional presentadas por el CRRE fueron formuladas con el objeto de mejorar la calidad de la educación. Si bien el éxito económico ya no constituye el principio objetivo de la reforma educacional, algunas de la sugerencias de política, una vez puestas en práctica, deberían ejercer un impacto sobre el crecimiento económico. Por ejemplo, en el sistema actual, los estudiantes recién aprenden inglés cuando comienzan la escuela secundaria. Sin embargo, el Consejo propone que el inglés sea un curso obligatorio al nivel primario. Considerando que el inglés es el principal idioma del comercio internacional, esta política fortalecería la competitividad internacional de Taiwán.
Otro ejemplo es la política de fortalecer los conocimientos de idiomas y matemáticas de los estudiantes de los cursos vocacionales. Varias investigaciones han demostrado que los estudiantes con buenos conocimientos básicos en estas materias se adaptan mejor a un ambiente económico que cambia rápidamente. Se espera que esta política, junto a la política de aprendizaje permanente y adiestramiento en el trabajo, mejore la calidad de la fuerza laboral.
Si bien el CRRE ha presentado su informe final, aún enfrenta por lo menos dos problemas en su ejecución. El primero es la falta de recursos. Según la constitución de Taiwán, el gasto para educación no debe ser inferior al 15% del gasto total del gobierno. Sin embargo, éste no ha seguido esa norma. Los recursos públicos asignados a la educación han sido inferiores al monto requerido o han sido utilizados para otros propósitos. Uno de los requisitos previos de una exitosa reforma educacional es contar con los recursos financieros para ejecutar las reformas necesarias.
El segundo problema es que el CRRE y el ME tienen diferentes perspectivas sobre la reforma educacional. Mientras que el ME ejecuta las políticas, la responsabilidad del CRRE es simplemente formular sugerencias de política. Ambas organizaciones tienen distintas opiniones sobre varios aspectos educacionales. En vista de estas limitaciones, el futuro del plan de reforma del CRRE sigue siendo incierto, y será necesario efectuar un análisis adicional de las acciones del gobierno.
Si bien el milagro económico de Taiwán es admirado en todo el mundo, su desarrollo no se ha producido en un vacío. Al evolucionar la sociedad taiwanesa, han surgido diversas expectativas acerca de la educación. La riqueza económica ya no constituye la única meta de la política pública de Taiwán. La democracia, la igualdad y el aprendizaje permanente para el crecimiento personal también se han convertido en parte de los valores de la sociedad. El plan de reforma educacional presentado por el CRRE proporciona una oportunidad para que el gobierno, así como el público en general, discutan el futuro de Taiwán. A pesar de los desafíos, Taiwán goza de buenas condiciones para continuar su progreso en materia de desarrollo político y económico—y reforma educacional—en el siglo XXI.

La educación: Clave del éxito de la transformación en Polonia
Como otros países en transición a una economía de mercado, Polonia registra una tasa de desempleo de dos dígitos. Paradójicamente, uno de los problemas más graves que enfrentan las nuevas empresas privadas del país es la escasez de mano de obra calificada. Como consecuencia de que la política educacional es formulada con escasa participación del sector empresarial, no debe sorprender que muchas de las 500.000 personas que se incorporan al mercado laboral todos los años carecen de las habilidades que necesitan para encontrar trabajo. Uno de cada tres trabajadores desempleados tiene menos de 24 años. El resultado es que mientras las empresas privadas están luchando por encontrar los trabajadores que necesitan, cientos de miles de personas se encuentran sin trabajo.
Esta situación es obviamente frustrante para los empleadores y los desempleados. En un estudio financiado por el Centro Internacional para la Empresa Privada, Maciej Grabowski del Instituto Gdansk de Economía de Mercado encontró que más del 70% de los estudiantes graduados recientemente de escuelas agrícolas se encuentra desempleado. En una escuela, la cifra alcanzó al 95%. El mismo desajuste entre las habilidades requeridas por los empleadores y las proporcionadas por el sistema educativo es evidente también en los programas de educación continuada.
Algunos de estos problemas surgen de la pugna burocrática en el sistema educativo de Polonia. Si bien el ministerio de educación controla los programas, las escuelas están financiadas por las municipalidades. Por su parte, los programas de desempleo están administrados por el ministerio de trabajo. Este puede expresar su opinión sobre cualquier cambio en los programas de las escuelas públicas, pero no tiene autoridad para tomar decisiones.
Como consecuencia, la mayoría de las escuelas retienen sus viejos programas, a veces utilizando nueva terminología para dar la apariencia de modernización. Los profesores no calificados conservan sus empleos sin verse presionados para adquirir nuevas habilidades. La mayoría de las escuelas se muestran reacias a introducir serias reformas por temor de que resulten en la desperdida de profesores y de personal. Lo peor de todo es que muchos graduados terminan desempleados y deben recibir prestaciones de desempleo.
Este panorama más bien sombrío requiere un cambio radical. Un paso hacia delante sería permitir que las decisiones clave sobre programas de adiestramiento y programas didácticos de las escuelas se tomen al nivel local. Los dirigentes empresariales locales se hallan en buena posición para asesorar en este proceso, indicando específicamente las habilidades que buscan en los posibles empleados. Los funcionarios gubernamentales locales también están en una buena posición para crear un entorno comercial favorable a la inversión privada y la creación de empleos.
Las empresas ya han contribuido al alivio de los problemas del sistema educativo. Se han establecido escuelas privadas con programas concentrados en administración, comercialización, banca, administración comercial, idiomas, seguros y computadoras, e incluso estudios especializados en aspectos como servicios de comidas y administración de hoteles. En la actualidad, uno de cada cinco estudiantes asiste a una universidad privada, y la mayoría de los cursos de maestría en administración de negocios son privados. A través de contribuciones positivas como éstas, el sector privado de Polonia puede efectuar una verdadera contribución al mejoramiento de la educación y la reducción del desempleo.